2016年8月17日融信中国以110.1亿拍下上海静安区的一地块，可售楼板价达到14.3万/平方米，创下中国最贵单价地王纪录。

2016年上半年，全国已出现219宗“地王”，成为有史以来地王出现最密集的年份。地王由一线蔓延至二线城市，“高总价、高单价、高溢价率”的三高地块普遍出现在一、二线城市。219宗“地王”中溢价率超100%的地块有109宗，超50%的达167宗。

土地成本是房价的关键组成部分。2014年，土地成本和房地产相关税收占商品房销售额已达八成，其中土地成本单项占商品房销售额的比例也达54%，成为推高房价的重要原因。

为什么地王频出？谁是地王的制造者和获益者？

土地出让金约为地方一般预算收入的一半，再加上与房地产相关的税收收入，土地财政是地方政府财政的核心。因此，在土地财政制度设计中，地方政府和开发商是房价上涨的受益者，也是地王的制造者。除非受到来自中央调控措施的压力，一般来说地方政府在房价上涨时无逆周期调节动力，反而在房市萧条时，出台刺激政策。

1地王频出和高房价背后的制度因素：土地财政

1.1  地方政府是地王的最大获益者

地价是由土地市场供求决定的，土地供求平衡是住房市场供求平衡和平稳运行的基础。短期供应过多会导致库存，供应过高会推高地价和房价。

地方政府在一二、三四线城市采用不同的行为，产生了截然不同的后果。在一二线城市，地方政府土地供应不足，过多的资金追逐过少的土地，造成土地的高溢价成交，地方政府是地王的最大获益者，一线城市无需大量供给土地即可获得高额的土地出让金，地价上涨和供应不足进而推高房价。在三四线城市，地方政府为了获得财政收入，不顾当地土地供应过剩的格局，仍然大量供地，造成高流拍率和土地的过量供应，房地产高库存。

香港、日本住房市场波动历史表明，土地供应不足是房价过快上涨的重要原因。以香港为例，从1985年开始，港英政府出台了“每年供地规模不超过50公顷”的政策规定，这是1985－1994年间香港房价较快上涨的重要原因之一。2004－2011年间的住房价格大幅上涨，也与当时出台“2002年宣布取消拍卖土地，暂停‘勾地’一年，直至2004年5月再作土地拍卖”的政策规定密切相关。两年停止供地计划必然加剧了未来住房供给的短缺。2011年和2012年香港房价快速上涨，与前期土地供应量不足也有密切关系。2008－2009年，新增住宅用地只有0．019公顷。2010年香港仅有约19800个住宅单位建成，不到2000年的四分之一。从日本的情况看，在房价、地价上涨过快的阶段，也出现过土地供应不足的问题。

1.2  地方政府处于房市利益分配的中心

地方政府处于房市利益分配的中心，其行为对土地市场、房地产市场、产业结构、经济增长、社会福利等都产生了重要甚至是决定性的影响。以地方政府为中心，农民、居民、房地产（开发）商、工商企业、地方政府进行着博弈。

土地财政对地方政府运作具有极其重要的支撑作用，其收入包括出让土地所有权为条件的土地出让金收入、与土地出让相关的各种税费收入、以土地抵押为融资手段获得的债务收入。土地出让金约为地方一般预算收入的一半，与土地、房地产关联的税收占地方一般预算收入已接近28%，地融资余额已达3万亿。

土地财政既有积极的一面，比如缓解地方财政压力，推动基础设施和城市建设，促进经济增长，加快城镇化进程。但另一方面也带来了很多负面作用，造成三四线城市房地产高库存、一线城市高房价；推高了房价，形成资产泡沫；地方政府债务累积违约风险加大；创造寻租空间；加剧收入和财富不平等；抬高实体经济成本，开工厂不如炒房子诱发产业空心化风险。

2     土地财政的历史和成因

土地财政不是一个正统的学术概念，也不是规范的政策用语，但其大致内涵却被人广泛接受。本报告中，土地财政是指地方政府通过“经营土地”获得的收入，包括：以出让土地所有权为条件的土地出让金收入、与土地出让相关的各种税费收入、以土地抵押为融资手段获得的债务收入。

土地财政的形成过程可概括为：在分税制改革后，中央上收财权但把大量外部性事权留在地方，地方政府事权多财权少，在中央政府允许和土地收储制度下，地方政府开始经营城市土地，政府对农地征收的国家垄断和土地变更的政府管制是土地财政的基础。在地方政府“GDP锦标赛”激励下，受益于快速城镇化带来的房地产业爆发式增长，最终形成土地财政的独特现象。

2.1  分税制改革是起点

分税制改革使得“财权上移，事权下放”。1994年分税制改革后，中央重新上收了财政收入权，但对财政支出权的调整有限，省级以下各级政府需负责提供重要的社会支持和几乎所有的公共服务。

受分税制改革的影响，1994年地方财政收入占全国财政收入的比重由上一年77.98%剧降到44.30%，但地方财政支出占全国财政支出的比重下降幅度不大，由上一年的71.74%下降到69.72%。地方政府事权和财权的不对等一直延续至今，2015年，地方财政收入占全国财政收入的54.52%，而支出占全国的85.46%。

分税制改革使得地方财政自给率剧降。地方财政自给率从1993年的1.02迅速降为1994年的0.59，后来一直在0.59左右徘徊，地方政府预算内财政收支差额巨大，除寻求中央政府的财政转移支付外，逼迫地方政府努力通过土地财政获得资金。

分税制改革促使地方政府向土地要收入。在2016年5月1日实施的全面推开营改增试点前，1994年的分税制改革将城市土地有偿使用收入、土地增值税、房产税全部划归地方政府；也把与服务有关且未被增值税涵盖的营业税，包括交通运输、通讯、建筑、文化和体育、娱乐、旅馆和餐饮等产业的税收，归入地方政府征收。这些举措，导致地方政府与土地开发、房地产及建筑业产生直接连结；而服务业的发展，也与大规模土地开发和基础设施投资密切相关。

2.2  土地国有和用途管制是基础

现行的土地产权制度给予地方政府对土地的实质控制权，使地方政府可以低成本的征收变更土地。1986年《中华人民共和国土地管理法》和1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》实施后，中国的土地交易市场开始逐步形成，为地方政府的土地出让创造了条件。1994年的分税制改革后，中央政府不再参与土地出让权益的分配，土地出让金全部纳入地方政府收入，地方政府和土地的关联进一步提升。

地方政府既负责土地管理，又负责国有土地经营，集“裁判员”与“运动员”于一身，在分税制后地方财政收入和支出失衡的压力下，利用手中的垄断权力、寻求土地增值最大化是地方政府的自然选择。

2.3  城镇化带来房地产业高速发展是契机

分税制后地方政府财政收支有巨大缺口，1999年城市住房制度改革后得以缓解，随后房地产业高速发展为地方政府“因地生财”创造了契机。

过去三十多年，中国经济高速增长、快速城镇化带来了房地产业大发展。1978-2015年间，中国GDP年均名义增长15.3%，城镇居民可支配收入年均名义增长13.2%。1978-2015年间，中国城镇化率从17.92%上升到56.1%，城镇人口从1.7亿增加到7.7亿，净增6亿人。

2.4  地方政府“GDP锦标赛”是关键

长期以来，经济增长是中央考核地方政府考核的重要指标，也是地方政府官员升迁的重要政绩，形成了中国独特的“GDP锦标赛”机制。在这一考核激励机制下，地方政府官员高度关注其主管区域的相对经济表现，并致力推动区域的经济增长。

地方GDP锦标赛下，高增长需要高投资，高投资需要高融资，高融资需要土地财政。

3     土地财政是地方政府的核心

分税制改革后，土地财政成为地方政府弥补财政收入不足的重要手段，支撑了地方政府的运作。进行“GDP锦标赛”需要的工商业发展离不开土地的需求，城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税及国有土地有偿使用收入等都与土地有关，各地方政府在城市化与工业化的驱动下，纷纷以“经营城市”的名义大量征用农村集体土地。城市规模的扩张也带来了房地产业和建筑业的繁荣，成为地方财政预算的支柱性收入。对大多数市县来说，土地财政可以说是政府财政之核心，同时与土地相关的财政收入已经成为地方财政收入来源的重中之重。以土地抵押等为融资手段获得的债务收入是地方财政收入的重要补充。

2014年，仅考虑地方一般预算收入、中央税收返还和转移支付、政府性基金收入的地方政府财政收入为17.88万亿。其中地方一般预算占17.88万亿地方财政收入的42.43%，与土地、房地产关联的税收占地方财政收入的11.81%；政府基金收入占地方财政收入的28.72%，土地出让金占地方财政收入的23.83%。在不考虑土地融资的情况下，土地财政贡献了地方财政收入的35.63%（不考虑地方政府债务融资）。

3.1  土地出让金约为地方一般预算收入的一半

地方政府财政收入主要来源于三块：地方一般预算收入、中央税收返还和转移支付以及政府性基金收入。还有规模较小的预算外收入、地方政府发债以及一些制度外收入。

2015年地方财政收入中，地方一般预算收入占46.43%，中央税收返还和转移支付占30.88%，地方政府性基金收入占22.69%。地方政府性基金收入与地方一般预算收入之比为48.87%，其中国有土地使用权出让收入（土地出让金）占地方政府性基金收入的80.26%。

1992-2013年间，国有土地使用权出让收入（土地出让金）增长迅速。1999年城市住房制度改革后，国有土地使用权出让收入增长速度大幅提升，2000年为596亿元，2001年即达1296亿元，到2015年已经达到4.26万亿。

土地出让金比上地方一般预算收入很高，地方政府对土地出让收入十分依赖。2003-2015年间，土地转让金与地方一般预算收入的比例平均为49.74%，其中在2010年达到最高的69.43%。

3.2  与土地、房地产关联的税收占地方一般预算收入已接近28%

2014年，与房地产相关税收合计（地方所得）占地方一般预算收入的比重达27.82%，其中5个房地产特有税种税收占地方一般预算收入之比为16.9%，6个房地产相关税种税收占地方一般预算收入之比为9.61%。

目前涉及房地产业的税种有11个，其中5个税种为房地产行业所特有，包括房产税和城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税以及契税。另外6个税种涉及其他行业，包括营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、印花税、教育附加费。

5个房地产特有税种税收合计从2004年的1207亿元，飙升至2014年的1.38万亿，十年之间暴涨11倍，2015年进一步上升到1.4万亿。占地方一般预算收入之比也从2004年的10.16%上升至2014年的18.21%，2015年虽有下降，但仍达16.9%。

契税和土地增值税是土地财政的主力军，两者在2014年都已基本达到4000亿元水平，其中土地增值税更是在十年间增长了52倍。

除房地产行业特有的税种外，土地财政还包括6个与房地产相关的税种。这6个税种无法直接获取，但可以从分项目中间接获取。包括教育附加费、城市维持建设税、房地产企业营业税、房地产企业所得税、房屋转上个人所得税和印花税。

这6个房地产业相关的税种税收合计，从2004年的1028亿元，上升到2014年的7294亿元，增长7倍。2014年，6种税种税收合计占地方一般预算收入的比重为9.61%，而2016年开始施行的“营改增”，将对地方政府财政结构带来重大影响。

3.3  土地融资余额高达3万亿

地方政府通过设立投融资平台以土地等为抵押向银行和社会举债。地方融资平台通常由地方政府或相关部门通过划分土地、转让股权、财政补助等资产设立，包括地方城市建设投资公司、城市建设开发公司、城市建设管理公司等。

地方政府土地融资金额可在估计出地方政府债务后得出。地方政府债务主要包括银行贷款、债权融资、信托融资等。

对地方融资平台银行贷款余额，主要有银监会、央行和审计署三种口径，考虑到银监会较早开始统计相关数据，本研究采用银监会的口径，截至2013年6月30日，地方融资平台贷款余额达到9.7万亿。

城投债是地方政府债务融资平台的主要形式，包括一般企业债、公司债、私募债、中期票据、定向工具、ABS等。截止到2016年6月30日，城投债发行总额为58709亿元，总计7420支。

地方融资平台借道信托发行基础产业信托，是地方政府的融资渠道之一。基础产业信托的融资方通常为地方政府，可以使用国有土地使用权抵押担保。投向基础产业的信托资金总余额不断增加，2015年底已达2.63万亿。

截止2013年6月，地方融资平台在银行贷款、债权融资、信托融资三方面的债务总和估计为14.52万亿，央行发布的《2010年中国区域金融运行报告》表示，土地使用权抵押的贷款占比超过20%。，按此比例与土地使用权相关的债务总规模达到2.94万亿。我们估计，到2014年地方债务总和为17.3万亿，2015年地方债务总和为18.4万亿，土地融资规模分别为3.46万亿、3.68万亿。

4     客观认识土地财政的积极作用

用历史的眼光来看，土地财政在调动地方政府积极性、推动经济增长、完善城市公共基础设施建设等方面起到了积极作用。地方政府通过低成本征收农业用地，低价格转让工业用地，高价格出让商、住用地，一方面刺激投资，另一方面获得高额土地出现让金弥补财政缺口。巨额的土地出让收入用于征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设、基础设施建设，也成为中国经济发展的一个内生逻辑。

4.1  缓解了地方政府支出压力

分税制改革后地方财政收入和支出不匹配。1994年，地方财政收入和支出之间的差额由上一年的61亿转变为-1727亿元，此后再未转正过，而且收入和支出之间的缺口越来越大，2015年已达67236亿元。为了弥补收入和支出之间的缺口，地方政府除了争取中央政府的转移支付外，地方政府积极以地生财。

4.2  “经营城市”推动了经济增长

土地财政将土地要素激活，通过出让土地使用权，为基础设施建设融资，开创了一条以土地信用为基础，积累城市化、工业化、现代化原始资本的道路，极大的增大了投资规模，推动了经济成长。

其模式可以总结为“经营城市”，即先由地方政府推动“科技园”、“工业园”建设，整理出现一块土地拍卖，卖地所得再用于当地基础设施建设，经建设后的土地升值带动周边地区土地价格上涨，地方政府又可以借此卖地获得更多财政收入，实现GDP和财政收入的双增长，形成一种地方官员津津乐道的具有“良性循环”的“经营城市”经验。

4.3  加快了城镇化进程

地方政府有动力将土地低价批租给工商企业，以吸引投资、发展工商业并获得未来的税收、增加GDP。土地转让后，村民转化为居民，农村转化为城区、城乡结合部、工业园区，城市外延向外拓展。在获得资金后，地方政府推动基础设施的建设、改善公共服务，既改善城市面貌也为下一次的土地转让作好准备。

地方政府还通过土地质押等方式融资，为城市化和工业化提供资金支持。土地融资所获得的资金，根据地方政府的偏好，投入当地基础设施和各种工业建设。近年来，许多城市基础设施投资资金的60-70%是土地融资贷款。

5     正视土地财政带来的待解问题

在看到土地财政积极作用的同时，也应看到其带来的问题：创造地王、推高房价、造成腐败、扩大收入分配、加大库存等。

5.1  土地出让金新趋势：总量放缓、结构分化

房市“总量放缓、结构分化”。在置业人群开始减少、住房饱和度城镇户均1套、城镇化进程趋缓的背景下，未来人口迁移决定房市前景，将呈“总量放缓、结构分化”特征。

土地财政与房地产市场息息相关，也将呈现“总量放缓、结构分化”的特征。自2015年以来，土地市场呈现冰火两重天。

2013年全国土地出让金达到高点4.37万亿，2014年回落21.4%至3.44万亿，2015年继续回落20%左右。但分区域看的话，一线城市2014年、2015年土地出让金持续增长，剔除一线城市加苏州、合肥、南京的土地出让金回落速度和全国大致相同，土地市场分化明显。

土地市场分化的局面仍将持续，三、四线城市土地财政难以为继。2016年前5个月，北上广深和苏州、合肥、南京土地市场火爆、“地王”频出，据中原地产统计，截止到2016年6月29日，内地一共出现205宗“地王”，远高于2015年的95宗，其中苏州、合肥、南京等二线城市成为今年“地王”最多的区域，三城市2016年前5个月拍地所得土地出让金已接近2015年全年。

5.2  一二线高房价，三四线高库存

对土地财政的依赖，使得一二线城市高房价难降。在旺盛的市场需求下，通过高溢价成交，一线城市无需大量供给土地即可获得高额的土地出让金，2015年一线城市土地成交平均溢价达27%，而三四线城市土地成交平均溢价仅为8%。2015一线城市推出土地面积2848万平方米，同比减少23%；而三四线城市推出土地面积69762万平方米，同比减少14%，一线城市土地供应量收缩明显快于三四线城市，但一线城市的土地出让金与上一年持平。

对土地财政的依赖，使得三四线城市房地产的库存难去。土地财政所带来的财政收入、经济利益和其它关联利益极大的激发了地方政府的土地批租热情，在很多城市导致土地批租总量失控、结构失调，居住、商业及办公室比例过高，工业、房地产等建设用地供过于求，房地产高库存难以消化。

地方政府短期化行为使得土地超量供应。地方官员的相互轮调及有限任期制形成的“届别主义”造成政府短期化行为，往往与城市永续发展产生冲突，本届政府透支下几届政府的财政收入，有的地方政府在3-5年间已经耗用未来50-70年的地租收入，形成土地的超量供应。

5.3  推高房价，形成资产泡沫

地价和房地产相关税收占商品房销售额已达八成。2014年国有土地使用权出让收入和11个房地产相关税种税收占当年全国商品房销售额的81.7%，仅仅考虑国有土地使用权出让收入和5个房地产特有税种税收，也占到当年全国商品房销售额的72.2%。

地方政府作为土地市场垄断者，运用其优势地位，获得了房地产业绝大部分的“收入”，而开发商处在一个相对高度开放的竞争市场，其议价能力很有限。可以看到，全国的房地产开发商个数一直在增加，行业的毛利率自2011年后稳步向下，品牌地产商的毛利率水平也持续下降。

在土地财政制度设计中，地方政府和开发商是房价上涨的受益者，也是地王的制造者和最大获益者。除非受到来自中央调控措施的压力，一般来说地方政府在房价上涨时无逆周期调节动力，反而在房市萧条时，出台刺激政策。

2016年以来，在一线城市、甚至一些二线城市，很多“地王”的楼板价已经高于同区域在售商品房的均价，即所谓的“面粉”贵过“面包”现象。当然价格由供需关系决定，而不是“楼板价+建安”等核算出来的成本，但“地王”的出现，改变了居民对房价的预期，预期会影响消费行为，刺激改善、投资、投机需求，从而推高房价。

5.4  增加地方政府债务风险

为了解决基础设施建设、城市开发的资金需求，地方政府可以利用政府信用，通过土地融资在短期内筹集到大量资金，旺盛的资金需求使得地方政府频频使用土地融资来获取资金，但这种融资模式面临三方面的风险。

一是地方政府债务率持续增长。据财政部数据，2015年地方政府债务率为89.2%，虽然整体仍低于国际通行警戒值100%，但一些省市债务率早已突破100%，债务风险增大。

二是融资期限错配。基础设施项目属中长期项目，建设周期一般在5年以上，而地方投融资平台的银行贷款期限一般在5年以内，部分信托贷款的期限甚至为1年，导致地方政府面临贷款集中到期的偿还压力。

三是还款来源不稳定。土地出让金是偿还地方政府债务的主要来源，但土地出让金与房地产市场密切相关，易受调控政策影响，导致地方政府的土地出让收入不稳定。土地出让金以土地供给为前提，但可供转用的农用地数量不是无限的，一旦未来无地可卖，地方财政将陷入困境。

四是依赖于房价上涨。当土地出让价格在高位时，地方政府通过借新还旧等模式，还本付息尚可继续维持，因此在“房价——地价——抵押品价格”的正反馈过程中，价格上涨是核心因素，系统性风险逐步放大，却不存在纠偏的机制。一旦房价不振，风险将在此链条上快速传导，地方政府土地转让金会受到极大影响，很可能还本付息困难，地方政府将面临很大的债务风险，甚至影响到医药、教育、环保等民生领域的刚性支出。

5.5  提供寻租空间，扩大收入差距

地方政府一方面运用计划经济的方式低价购地，另一方面利用市场经济方式高价供地，形成巨大的“地价剪刀差”，借此获得财政收入，但同时也创造了“寻租”空间和贪腐机会。

土地财政在财政收入和支出两端，都扩大了城乡消费差距。从财政收入来看，政府低价从农民手中征得土地，再以较高的价格进行出让，获得了“地价剪刀差”，虽然地方政府获得的“地价剪刀差”是经营城市、促进城市化的手段，但这让失地农民遭受了巨大的物质损失。从财政支出来看，土地财政支出过程中，存在着向城市严重的倾斜，对城镇居民消费的促进作用远大于农村。

土地财政拉大贫富差距。土地财政不仅给地方政府带来巨大收益，同时也给个人快速致富提供通道，不动产财富的鸿沟提高了不同阶层的流动难度。土地财政直接造成的收入不平等和财富不平等还将通过代际传播的方式延续，在更深远的层次影响中国未来几十年的经济发展。

5.6  抬高实体经济成本，开工厂不如炒房子诱发产业空心化风险

全民炒地炒房增加社会投机气氛，阻碍产业升级。地价房价持续大涨，吸引了大量社会资本进入，资金脱虚向实，使得企业热衷于“挣快钱”，开工厂不如炒房子，而对实体经济部门的研发投入缺乏热情，不利于产业升级。

地价房价成本过高，削弱实体经济竞争力，导致大量产业往境外转移，诱发产业空心化风险。

6     改革完善土地财政

客观认识土地财政的历史积极作用，同时通过改革完善其带来的负面作用。

一、深化财税体制改革。建立和完善与事权相匹配的地方财政体制，调整中央和地方政府支出责任，深化改革房地产税和转移支付制度，减少地方政府谋求预算外收入的动机，赋予地方政府更多的税收权限。

二、减少地方政府对土地财政的依赖。扩展消费税、个人所得税、房产税等地方政府稳定、持续的收入来源，发掘培育地方主体税，构建地方税收体系，改变地方政府单纯靠土地收益作为地方政府收入主要来源的现状，保证地方政府提供公共产品的长期稳定税源。

三、改革地方政府的激励和考核机制。改变过去地方政府唯GDP论，降低GDP增长在考核中的比重，增加就业、创新、环保等权重，转变政府职能，从“投资型政府”向“服务型政府”转变。

四、完善土地制度建设，规范土地流转收入。明确农村土地产权有利于将农村集体土地的产权主体清晰的确定下来，保护农村集体对土地的占有权、使用权和收益权。完善土地的征地范围、征地程序和补偿机制等制度建设，通过税收等解决土地暴利问题。

五、建立规范的地方债制度。防范地方政府土地融资的风险，推动地方政府全口径预算，全面编著资产负债表，使地方政府土地融资有一个透明公开的判断依据。

（本文作者为方正宏观任泽平、宋双杰，来源于微信公众号“泽平宏观”）